内容提要：随着我国综合实力的提升，海外留学生回国率不断增高，并呈现加速趋势；但同时也需认识到：对于高端人才，我们仍存在较大缺口，流失比较明显，在沪工作生活的外国人才比例偏低，我国“绿卡”引才效果有限。本文在对我国高端人才流失现象和需求缺口，以及引入情况分析的基础上，分析现象背后的原因和高端人才的诉求；并以传统移民国家、非传统移民国家以及新兴发展国家在引入高端人才方面的做法和经验为参照，提出我国存在的相关问题及政策建议。
本文建议完善法律体系，通过制度引进独立技术移民，确保“引得来”；改进高端人才生存、发展的软环境，确保“留得住”，集聚全球智慧创新发展，实现人民的提升和国家的复兴。同时建议作为我国第一大经济都市的上海，可以先行先试，通过先进技术手段的使用，来调适、优化实施引进国际高端人才的中国绿卡制度，并为在全国推广探索实操的规范和路径。当今世界，由于资源的有限性和地缘政治等原因，国家之间存在着激烈的竞争。而国家的竞争，主要是综合实力的竞争，尤其是科技实力的竞争；而科技实力取决于高端科技人员的研究成果，因此也是高端人才的竞争。当前，上海要打造具有全球影响力的科技创新中心，并要把科技创新真正落到产业发展上，这就要求不断集聚世界级的高端人才。
近年来，海外留学生回国率不断增高，年至年12月份回国发展的留学生占比已达84.46%，是个可喜的现象。但也必须清醒地看到：对于高端人才，我们不仅存在较大缺口，而且流失比较明显。据统计，年在沪工作外国人达21.5万人，约占全国的1/4，但仍不到上海总人口的1%，不仅远低于国际典型大都市的相应指标，甚至还未达到解放前“人口15万、占比3.5%”的历史比例峰值。
年8月，我国颁布实施了“绿卡”制度。截至年8月，15年间全国发放了不到张，吸聚国际高端人才的效果并未彰显。相较于美国等发达国家，我国的绿卡发放量显得微乎其微。为此，如何引进高质量国际人才亟需认真反思、尊重规律、主动改革，把高端人才“引进、留住”，发挥出人才兴国的最大功效。
一、我国高端人才紧缺的现状分析
（一）出国留学及回国人数增长，但滞留海外的高端人才比率高据年至年12月份的数据，留学生累计达.71万人，完成学业的有.32万人，其中仍有67.18万人留在海外发展。其中，留在国外的、更多是高端人才。有媒体披露：我国最重要10项科技项目总设计师的毕业院校中，清华、北大无一上榜，原因是他们的优秀毕业生多数都出国留学、留在了国外；年前后，北京大学数学科学学院涌现出了“黄金一代”，极富数学天赋，后来也都学有所成，甚至成为行业翘楚，但约10人的他们中，除两位还在北京外，其余均在美国高校任教；年，中国籍学生在美国获得博士学位的有人，其中79.4%计划留在美国发展。尽管各方对上述或类似的数据、事实有不同理解，试图得出“问题不那么严重、中国人才流失可控”等结论，但不可否认的是：出国深造后的高端人才，仍有不少滞留海外发展。
（二）高端人才流入量有所提升，但流失常有反弹
两个典型的案例是：一位是颜宁，从清华获得学士学位后，到美国普林斯顿大学做博士后研究，年受聘于清华大学医学院，回国担任教授。但10年之后的年，颜宁又回到普林斯顿担任了终身教授。另一个案例是许晨阳，他是上文提及的北大数院“黄金一代”的代表人物之一，曾在年获得被称为“科学界奥斯卡”的“数学新视野奖”，年应邀回国，加盟北大国际数学研究中心。然而，时隔6年，他还是回到了美国，与另两位杰出校友共同执教麻省理工。
（三）中国发展的定位、阶段和面临挑战亟需高端人才
我国的国家定位之一是致力于创新型国家的建设，而重要城市上海的发展定位是具有世界影响力的、卓越的创新之城，这都需要世界一流的高端人才。另一方面，我国坚持扩大开放，一些新领域、新层次、新内涵的开放服务也必然提出对高端人才的需求。正视当前，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，我们对高端人才的需求显得更为迫切。
（四）中国“绿卡”吸聚国际高端人才的效果尚未完全体现
公安部、外交部于年8月正式颁布了我国第一部绿卡制度，但截至年8月的15年中，仅发放了不到张；在年，获批绿卡的引进人才中，98%都是华人，真正引进的外国高端人才少之又少，与集聚国际化高端人才的要求还有很大差距。
二、高端人才紧缺的原因分析
（一）实际待遇不高
有报道称，在美国公立研究机构，全职正教授的年薪约10万美元；而同样是教授，在北京到手每年大约17万人民币，差距还是比较明显。在网络上，一位在中科院某研究所工作的北大本硕博毕业生，对“清贫”早有心理准备，未受45万企业年薪的诱惑，坚定地选择了每月到手不足1万人民币的现职，但随后“房子买不起、小孩上学难解决”的现实带来了无尽烦恼。
（二）硬件条件不优
从大学水平比较，根据年QS世界大学的综合排名，前10名中有5所美国的大学，并且包揽了前3名。再从科研设备比较，世界一流大学及科研机构投资巨大，配备最先进的设备、搭建较高效的平台、提供很充足的资金，使高端人才更易成果叠出。此外，我国还有环境污染等生活困境，虽正在提升，但达到更高水平尚需时日。
（三）软环境不佳
国内的科研圈部分存在“官僚化”的现象，学术氛围不浓。比如学术腐败、垄断、竞相博取行政待遇和政绩；一些科研人员的主要精力不是出成果、而是拉课题；甚至买回别人芯片，磨掉原有标志、加上自己Logo，居然能欺骗成功；连院士、校长也时有造假发生；系统内论资排辈、系统外难以流动；存在花钱请进低素质留学生、还给予超国民待遇的现象，等等。中国科学技术协会曾借鉴发达国家上世纪50年代就开始的“科学素养调查”，通过对科学术语、科学态度等调查反映我国公众的科学素养，结果显示的加权数据结果为1.98%，而其他发达经济体包括日本3%、加拿大4%、欧共体5%、美国17%。更有甚者，网络经常充满道德绑架，一旦留居海外，这在当今国际化背景下很平常的人才流动，却很容易就会被扣上“不爱国、忘恩负义”等骂名，基本人格得不到尊重、甚至遭受人肉、污蔑和践踏等等。这些都会从不同角度、不同程度挫伤高端人才为国服务的积极性。而国外多数科研机构能提供自由宽松的学术环境，让高端人才专心致志于自己专业的研究工作，从而有利于更早、更快、更多地结出科研硕果。加之，西方主要发达国家，身份具有较多免签待遇，给国际旅行和商务带来极大便利，也对高端人才产生很大的吸引力。此外，人才评价机制也尚待完善。当年，颜宁成功获得了中科院院士的提名，但最终落选；可她回到美国一流大学，不仅获得了终身教授的教职，而且还当选为美国的外籍院士。
（四）我国“绿卡”政策技术性需要提升
我国年开始引才的“绿卡”相关法律和规章制度，效果不佳，除法律严谨性、华人华侨与双重国籍、引进留学生及其在华就业等方面问题外，最主要影响因素就是操作方法的技术化缺陷，导致有时发放极少，有时却又出现“井喷”，有关部门的自由裁量权过大。
三、吸聚高端人才的国际经验与比较
《世界是平的》作者托马斯·弗里德曼认为：当今全球化3.0时代，其独特动力就是人才在全球范围的合作与竞争。根据《世界移民报告》，年全球跨国移民有2.72亿人，占世界人口3.5%；其中近2/3是劳务移民；美国仍然是最大的移民目的地国，高达万人；而中国则以万位居国际移民来源国的第三位，在印度和墨西哥之后；但中国侨汇金额则以亿美元位居第二。
（一）传统移民国家的经验借鉴
从传统移民国家如美、加、澳、新，到非传统移民国家如欧洲大陆的英、法、德，以及新兴发展的韩国、日本、新加坡、包括印度等等，世界主要经济体纷纷通过技术移民法律体系、积极吸聚高端人才，对我国有重要的借鉴作用。
简要归纳，主要有如下技术和特点。
1、积分评估制度
通过清晰、透明、量化的标准和要求，既反映了本国对希望引进的外国技术移民的需要和最低要求，同时也有针对性地对技术移民申请人进行了筛选，控制和保证了外国技术移民引进的质量；而且申请人也可以先行自我评估和判断。
年，《加拿大移民条例》就首创设计了积分评估制度，给世界树立了楷模：澳大利亚于年、新西兰于年、英国于年、日本于年借鉴学习、结合国情、设立了各自积分评估体制。
2、职业清单制度
根据本国的劳动力市场和经济、社会发展的情况进行编制，明确和调整哪些职业允许、鼓励、或禁止外国技术人才移民入境工作，并对相应的申请条件进行明确和规范。但也有在对职业没有特定要求的情况下、以行业清单代替职业清单的类似做法。
这一制度可以使符合本国职业需求的优秀人才能够更为快速、便捷地移民入境；并引导他们流入这些行业和产业、从事相应的专业性职业，服务国家、做出贡献；为紧随劳动力市场变化，清单也需要动态制定。
3、劳动力市场测试
是对本国劳动力市场的保护，免受外国技术移民的冲击。主要是对空缺的职位，通过纸媒、互联网等载体刊登招聘广告，如果到期没有招到合适人选，则说明通过劳动力市场测试，才可以引进、雇佣外国技术移民，从而促使雇主优先雇用本地劳动力，避免引进外国移民与本地劳动力产生恶性竞争。
劳动力市场测试的实施主体是雇主；政府相关部门则负责制定相应的标准和流程，并审核雇主的测试行为、确保整个劳动力市场测试的真实性和公平性。
4、雇主担保制度
本制度主要应用于与“独立技术移民”相对的“担保技术移民”制度，前者主要根据评分进行申请，不需要工作邀请就能移居新的国家；而后者则要求申请人必须先有工作邀请，也体现了本国对雇主的倾向性支持。
美国最早在年就规定了这一制度，以保证招募岗位不会对本国劳务市场产生负面影响。在操作中，雇主要承担担保人的责任，确保所引进外国移民的质量；国家也有相关规定，对违法的雇主进行相应的惩罚。
4、移民配额制度
为了保护本国的发展不会因为外国移民过多流入而受到损害，从而在一定时间内采取配额限制，务实、动态地确定和调整外国人移民进入本国的数量。这一制度主要应用于包括技术移民在内的永久居留类签证，美国是最早制定移民配额的国家，目前多数拥有移民法的国家也都有移民配额，通常以年度为单位发布，体现对移民严格或宽松的政策调节。
6、适度宽松国籍制度
典型的有印度、澳大利亚和韩国。印度在年，就发放了“印度裔卡（PIO）”万张，四代印裔随时可以不办签证返回印度；当年还发放了“海外印度公民证（OCI）”万张，积极吸引海外高端印度人才回国服务。年，澳大利亚通过修改年的法律承认了双重国籍。韩国是个单一民族的国家，之前一直实施严格的单一国籍政策，年也通过《国籍法修订案》有条件地承认双重国籍，吸聚海外人才、特别是韩裔人才回国效力。
（二）我国积极吸聚高端人才的短板问题
1、管理主体分散化
近十年，单独或联合出台过引进高端人才相关法规的国家机构包括但不仅限于中组部、教育部、公安部、外专局、税务总局等部门，亦即一定程度上存在着管理主体较多、权力过于分散、多头管理明显的现象。年4月2日，国家移民管理局（中华人民共和国出入境管理局）正式挂牌，由公安部管理。全国公安边防部队现役编制全部转换为人民警察编制，由国家移民管理局领导。国家移民管理局的成立，一方面构建了政府管理部门的权威性和专业性，另一方面，也能更好地整合原各部门在移民管理工作方面的合力，对移民及出入境管理工作进行统筹协调。
2、规章制度碎片化
尽管多个、甚至十个左右的机构都发布了吸引高端人才的各种政策，但由于国家仍然没有一部成型的移民法，所以总体上还是呈现出法律位阶较低、管理内容零散、制度权威不足等特点，没有形成高阶的法律体系。另外，政策性文件使用过多，导致法律的不透明，甚至出现有些政策不便公告天下的情况，有悖于WTO的透明性原则。而且，政出多门会降低办事效率、增加出错概率，让申请者理不清头绪、增加申请的困难度。
细化到具体现行法规，有着法律规范冲突、法律用语滞后、执法主体受限、管理体制存在矛盾、行政处罚设定欠佳、签证制度尚可改进、强制出境措施不足、出入境法律救济制度不够完善等现象。如永久居留权的申请、审批以及取消等各个环节，如果发生纠纷，怎么进行救济？这些法律都没有明确规定。再如法院无权对技术移民行政处罚的公正性进行审查，易于滋生移民行政机关的滥权行为；公安机关作出的部分处罚，不在行政复议的受理范围；行政复议申请人在过程中只能消极地等待结果，而不能作为平等主体进行举证、质证、积极参与整个过程，甚至会使对结果公正性的怀疑变成情理之中。
3、自由裁量宽泛化
目前我国的“绿卡”制度文件，规定相对宽泛、细化没有到位、自由空间较大；自由裁量权较多依赖于人，技术手段不足。具体表现包括：
（1）对于审批永久居留权、发放绿卡的资格和标准，我们的条文显得过于原则和简单化，实际考核标准模糊、弹性过大，在系统划分和要求方面显得不够详细和明确，难以形成严格规范的操作；表象看门槛偏高、难以“达标”，其实质还是我们的自由裁量权过大、带有人治特征的一种体现，也反映了我国粗放的行政管理模式与技术手段的匮乏。
（2）在具体条文上，有些范围过窄，相关高端人才未被涵盖，排除了一些行业和部门高端人才获得绿卡的可能性；在评审方式上，国家通过人才计划和项目，直接评价外国人才，一方面容易造成“外行评内行”，另一方面，也干扰了用人单位的自主权。
（3）获得中国绿卡的一个大前提是：必须已经取得在华工作经历和高级职务为先决条件，完全限制了只有海外工作经验的高端人才的吸纳，难以达到真正筛选高端人才的目的；所以有人调侃：比尔盖茨也没资格拿到中国绿卡，即便他自己愿意的话。
四、助力国际高端人才“引得来、留得住”的政策建议
（一）完善绿卡制度法律体系，让国际高端人才“引得来”
党和政府非常重视技术移民的立法工作：在跨入21世纪之初，中共中央和国务院至少有三份文件进行了相关部署；然而时至今日，这项工作并未完成，但又势在必行、任务紧迫。我们需要学习和借鉴包括发达国家、甚至发展中国家吸聚高端人才的做法和经验，延世界人才之所长、引世界人才为我用。尤其上海具有良好的“移民城市”的特征和基因，更需要、也可能在全国引领一步、先行先试。
1、制定国家移民法律，形成完整制度体系
由全国人大或其常委会对移民立法，形成高位阶的法律政策体系，提升我国移民制度的权威，包括有条件地打开国籍制度空间，广昭天下、吸聚华裔非华裔的高端英才。
同时，要注意整个法律体系的呼应和衔接，特别要注意优化招收留学生政策，发挥人才组合效应。因为在移民法律体系及其外延规范中，几乎是不可避免地要涉及到留学生在我国就业、家庭团聚、移民等事项，如果留学生本身生源层次不够、却又存在一定的合法空间，反而会引发不良的效果。
2、引入先进技术手段，率先在上海试点技术规范
上海作为我国第一大经济都市，从诞生起就有着鲜明的“移民城市”的构成历史，既有可能、更有必要加大举措力度、优化绿卡制度，在全国引领一步、先行先试，个性化地引进、借鉴、采纳和完善绿卡发放的技术工具，提升技术移民的数量和质量，来调适中国绿卡的优化实施，并为在全国推广探索实操的规范和路径。为此，特对上海移民相关部门提出以下具体建议：
（1）积极引入、尝试先进的技术方法和工具。具体可以包括：科学筛选技术移民的积分评估制度，加强引才针对性的职业清单制度，回应劳动力市场的雇主担保制度，确保引才真正发挥效应的劳动力市场测试制度等等。
（2）施行配额审批制度控制移民数量。特别是婚姻移民、国际留学生转为就业定居、“三非”黑人以及由他们延揽而来的家庭团聚移民，他们的入境为我国创造价值不高，相反不仅消耗我们的资源、甚至带来各种安全隐患；上海可以先由公安部指导授权审批，对低层次人员入境我国进行严格控制。而且对这类外国人申请入境，必须借鉴担保原则，让引入移民不能成为政府和社会的各种负担，不占用中国公民享有的社会资源，确保不会降低我国国民的生活品质；并要通过担保人，加强对由此入境的外国人进行监督管理、规范行为。
（3）规范自由裁量权。受传统法律文化的影响，我国法律容易存在重实体、轻程序的弊端，缺乏明确的、具有可操作性的程序对其相关行为加以规制。加之，具体的操作主体有不同区域、不同层级、不同素质、不同选择等多种影响因素，就很可能致使行政主体享有过大的自由裁量权。而通过引进可细化、可量化、可操作、可考察的技术性工具，则可以在规范自由裁量权方面，取得一定的效果。
（二）做强自身实力和水平，让引进高端人才“留得住”
1、做强我国自身硬实力
随着国家经济发展和综合实力的提升，加强有限资源的优化配置，从硬条件上建设好我国高校和科研机构，筑巢引凤；甚至可以积极主导、通过设立世界级的大科学项目，邀请全球优秀科学家加入进来共同工作、分享成果。
2、改善生存发展软环境
改进科研管理、自主创新制度，提高资源配置和人才使用的效率，通过务实服务增强高端人才的“舒适度”。尽量通过法律形式规范工作，否则人为成分过多的政策：一方面容易形成既得利益群体，另一方面也因为自由裁量权的特征，存在反向操作的政策风险。
3、引导舆论环境柔性化
这里特别强调舆论环境，因为在“人肉”技术发达的网络时代，随时可能被“赤身裸体置于众目睽睽之下”；而基于“事事皆有正反面、人人都有优缺点”的人文现实，高端人才也会有不小压力；尤其如果动辄被扣上“不爱国”、甚至更为严重的帽子，感情受伤之后的国际高端人才也定会给为国服务的可能和效率带来负面影响。如果是对西方血统的国外高端人才，更需要营造相对柔性的“舒适”舆论环境。
责任编辑：汤张雨；作者系上海市欧美同学会留加分会会长。预览时标签不可点收录于话题#个上一篇下一篇